Député et maire à la fois : le cumul des mandats, atout contesté des territoires africains

Abandonné en France en 2017, le cumul entre mandat parlementaire et exécutif local reste courant dans plusieurs pays africains. Décrié comme un facteur de concentration du pouvoir, il est défendu comme un accélérateur de développement pour les territoires enclavés. Entre les deux lectures, l’expérience des premières mandatures communales d’Afrique de l’Ouest apporte des éléments concrets au débat.

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C’est un débat que la France a tranché en 2017, en interdisant à ses parlementaires d’exercer simultanément une fonction exécutive locale, et que plusieurs démocraties africaines continuent d’arbitrer différemment. Au Togo, au Bénin, en Côte d’Ivoire ou au Sénégal, selon des modalités variables, un député peut diriger une commune. Les législations sur la décentralisation adoptées dans ces pays ont généralement préservé cette possibilité, au nom d’un argument simple : dans des États où les ressources publiques sont rares et les circuits de décision centralisés, le cumul rapprocherait les territoires du sommet.

Les critiques du dispositif sont connues et solides. Le cumul concentre le pouvoir entre peu de mains, limite le renouvellement du personnel politique, et fait peser un doute sur la disponibilité réelle de l’élu : peut-on siéger à l’Assemblée nationale dans la capitale et administrer au quotidien une commune située à des heures de route ? Il crée aussi une inégalité entre communes, celles dirigées par un député-maire bénéficiant d’un accès au sommet de l’État que les autres n’ont pas. Autant d’arguments qui ont conduit la France à l’interdiction, et qui alimentent régulièrement le débat dans les parlements africains.

Les défenseurs du cumul répondent par la réalité des jeunes décentralisations. Une commune africaine de première génération n’a ni l’histoire, ni le personnel, ni le poids institutionnel qui permettraient à un maire ordinaire de faire aboutir seul des dossiers lourds : un hôpital, une route bitumée, un programme national d’électrification. Le député-maire, lui, connaît les ministères, vote les budgets, croise les décideurs. Il fait remonter les besoins de son territoire et redescendre les programmes de l’État. Dans cette lecture, le cumul n’est pas une anomalie mais un correctif transitoire, le temps que les communes acquièrent leur propre capacité d’influence.

La Côte d’Ivoire pousse cette logique jusqu’à son terme, et fournit au débat son exemple le plus commenté : Amadou Koné, ministre des Transports depuis 2017, député de Bouaké depuis 2021, élu maire de la deuxième ville du pays en septembre 2023 avec près de 80 pour cent des suffrages. Ancien administrateur de la Banque africaine de développement, formé au Canada, il porte le programme de reconstruction Bouaké Nouveau et préside depuis 2024 l’association faîtière des maires ivoiriens, avant d’être porté en 2026 à une vice-présidence de l’organisation mondiale des gouvernements locaux. Ses partisans voient dans le renouveau de Bouaké la démonstration éclatante du cumul comme levier ; ses critiques y lisent exactement le problème : quelle commune ordinaire pourrait rivaliser avec une ville dont le maire siège au gouvernement ?

Le Togo, dont les 117 communes sont nées des élections locales de 2019, fournit un cas d’étude presque expérimental de ce débat, puisque sa loi sur la décentralisation autorise explicitement le cumul. L’exemple de la commune d’Amou-Oblo, dans la région des Plateaux, est fréquemment cité pour illustrer la thèse favorable. Son maire, Meyebine Esso Gnassingbé, député de la préfecture d’Amou depuis 2018, élu à la tête de la commune en septembre 2019 puis reconduit en juillet 2025, y a conduit une première mandature dont le bilan matériel est difficile à contester : hôpital régional mère-enfant, 50 kilomètres de routes et pistes construites ou réhabilitées, extension du réseau électrique et près de 500 lampadaires solaires, zone agricole aménagée de 230 hectares, et une route d’accès à l’hôpital cofinancée avec un programme gouvernemental et livrée dans les délais.

La lecture attentive de ce bilan éclaire le mécanisme du cumul plus qu’un long discours. Nombre de ces réalisations reposent sur l’articulation entre l’échelon communal et les dispositifs nationaux : le programme d’électrification CIZO, les subventions ministérielles ayant permis à plus de 700 conducteurs de passer gratuitement leur permis, le programme d’appui aux populations vulnérables pour la voirie. Le député-maire apparaît ici comme un opérateur de connexion entre sa commune et l’État, fonction que la théorie du cumul décrit exactement. Reste la question incontournable : ces programmes seraient-ils arrivés dans la commune sans un maire siégeant à l’Assemblée ? L’expérience comparée suggère que les communes sans relais parlementaire accèdent aux mêmes dispositifs, mais souvent plus lentement et plus partiellement.

C’est précisément ce qui rend le débat insoluble en l’état : le cumul fonctionne pour les territoires qui en bénéficient, et c’est son efficacité même qui pose problème à l’échelle du système. Un développement local qui dépend de la position nationale de l’élu n’est pas un développement institutionnalisé ; il récompense les territoires bien connectés et laisse les autres à leur sort. Les partisans d’une interdiction à terme ne contestent pas les résultats des députés-maires ; ils contestent qu’un pays puisse durablement faire reposer l’équité territoriale sur la géographie des cumuls.

La voie médiane qui se dessine dans plusieurs pays consiste à laisser le cumul vivre le temps de la consolidation communale, tout en construisant ce qui le rendra un jour superflu : des dotations de l’État transparentes et prévisibles, des fonds d’investissement communaux à critères objectifs, des associations de pouvoirs locaux capables de porter collectivement la voix des territoires. Le jour où une commune rurale africaine obtiendra son hôpital par la seule force de son dossier, le débat sur le cumul s’éteindra de lui-même. D’ici là, les premières mandatures des députés-maires, avec leurs résultats et leurs ambiguïtés, auront au moins servi de démonstration : les territoires africains se développent d’autant plus vite qu’ils sont connectés aux centres de décision. Toute la question est de savoir si cette connexion doit rester une affaire d’hommes ou devenir une affaire d’institutions.

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